El Ministerio Fiscal, la instrucción y el peligro de empezar la casa por el tejado

En los últimos días hemos escuchado y leído en los medios de comunicación entrevistas e informaciones de todo tipo comentando la posibilidad de encomendar la instrucción de las causas penales en España al Ministerio Fiscal. La mayoría de los Fiscales estamos de acuerdo con esta medida pero no si se realiza de cualquier manera. Son muy importantes las formas, los tiempos y las garantías, si de verdad se quiere emprender tan importante reforma y que ésta sea eficaz.

Pero empecemos por el principio. De entrada tenemos que plantearnos por qué muchos creen que con ello se agilizaría la instrucción. Pues bien, en primer lugar, porque el acopio de las pruebas se realiza por el mismo órgano que se va a encargar de formular acusación, de llevar el asunto a juicio y de defenderlo ante el órgano de enjuiciamiento. Extremo que cobra una enorme importancia para lograr instrucciones ágiles. El encargado de defender la acusación ante el tribunal es el que mejor conoce qué pruebas precisa para que su pretensión  acusatoria pueda sostenerse y se preocupa de obtenerlas. A su vez no pierde tiempo en aquellos procedimientos que considera que la prueba es escasa o insostenible.En el actual sistema es un juez el que recopila el material probatorio de oficio o a instancia del Fiscal o de alguna de las partes personadas.

El Juez marca los tiempos, la prioridad de las causas y muchos de ellos, los titulares de Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, llevan además asuntos civiles –muchos de enorme entidad-, asuntos que hay que coordinar con los penales. La experiencia práctica nos dice que hoy en día, especialmente en materia de especialidades -corrupción, delitos económicos, medio ambiente y urbanismo, cibercrimen, siniestralidad laboral y seguridad vial-, es el Fiscal el que con frecuencia impulsa la instrucción desde el principio, solicitando la práctica de cuantas diligencias precisa. ¿Es práctico que un órgano le diga a otro lo que necesita para que éste se lo busque? Yo creo que no y la práctica nos demuestra que no lo es.  Por solo apuntar un dato los criterios pueden ser diferentes lo que puede llevar a denegar lo solicitado y a que se deba hacer uso de los recursos legalmente previstos.

Por otra parte, al ser la Fiscalía un órgano compuesto por un número variable de funcionarios, la instrucción de las causas, especialmente las complejas, puede llevarse por más de un Fiscal. Esto permite, al menos en teoría, una mayor eficacia en la obtención del resultado buscado

Pero ¿supone esto una merma de los derechos del investigado? En ningún caso. En la actualidad el sistema vigente-sistema mixto o inquisitivo/acusatorio- que algunos llaman garantista supone que un juez, imparcial sí pero el Fiscal también lo es, se ocupa de recopilar el material probatorio para luego volver a reproducirlo a instancia del Fiscal y las demás partes ante otro Juez. De esta forma el Juez de enjuiciamiento se encuentra con que la acusación del Fiscal viene avalada por la instrucción de un compañero que ha estimado que existen pruebas suficientes contra alguien y por eso lo ha procesado o ha acordado, por medio de auto, la continuación de las actuaciones por los trámites del procedimiento abreviado y posteriormente la apertura del juicio oral.

Estas resoluciones implican que el Juez de Instrucción ha entendido que existe material probatorio suficiente para poder llevar a juicio a una determinada persona. Otra cosa es que luego el Fiscal entienda que ese material le es suficiente para acusar o no y pida diligencias, acuse o pida el sobreseimiento. ¿Es más garantista que el investigado llegue ante el Juez de lo Penal o la Audiencia Provincial con esa acusación avalada por el Juez de instrucción con sus resoluciones? Lo dudo. Su “presunta inocencia” se ve sin duda más en entredicho que si es el Fiscal el que por sí mismo recopila las pruebas y las presenta al Tribunal.

Algunos piensan que el problema es que Fiscal se limita a acusar y no buscará las posibles pruebas que puedan ser favorables al acusado. Este planteamiento no es más que una simplificación y parte de un desconocimiento básico de la función del Fiscal y del trabajo que día a día realizan los fiscales en España. Supone afirmar que el Fiscal incumple con su obligación Constitucional y legal de ser imparcial y por lo tanto es inadmisible. El fiscal tiene la obligación de apreciar tanto lo perjudicial como lo favorable en cada caso, examinando el caso y las pruebas con objetividad. Así trabajan la gran mayoría de los fiscales en España. Son muchas las acusaciones formuladas cada día en este país en las que se aprecian circunstancias atenuantes o eximentes de la responsabilidad penal. Las primeras permiten  obtener una rebaja de la pena y las segundas una exoneración total o parcial de la responsabilidad. Son también muchos los sobreseimientos que se piden por el Fiscal cada día en nuestro país, por no hablar de las calificaciones absolutorias que defendemos en juicio, realidad menos frecuente porque lo normal es que si el Fiscal interesa el sobreseimiento no haya otra parte que acuse.

Partir de las discrepancias que podamos tener de la actuación llevada a cabo en un asunto concreto para sin más poner en entredicho la labor diaria de 2500 fiscales, supone una frivolidad y un cuestionamiento de una de las Instituciones básicas de nuestro Estado de Derecho que debe sin más rechazarse. Son muchos los casos que siguen adelante por el empecinamiento de un Fiscal pese al intento del Juez, conforme a su visión del asunto, de archivar y son también muchos los casos en los que el Fiscal pide el sobreseimiento. Y , como decíamos, encontramos también casos en los que el Fiscal acude al juicio con conclusiones absolutorias porque otra parte ha querido acusar. Tanto jueces como fiscales realizan su labor con total profesionalidad y entrega, no podemos hacer de la excepción regla, porque excepciones hay y habrá siempre. La justicia no consiste en la aplicación de una formula matemática sino en valorar las circunstancias concurrentes en cada caso, labor que desempeñan hombres y mujeres, jueces y fiscales, con total dedicación como decíamos, pero en definitiva seres humanos que tienen su propia visión de cada asunto y que pueden errar como cualquiera. En cualquier caso las excepciones, de existir, que impliquen un mal ejercicio intencionado de la función deben depurarse por la vía correspondiente.

Lo cierto es que el Fiscal lleva más de 20 años instruyendo con total eficacia en el ámbito de menores, desde la ya derogada Ley Orgánica 4/1992, reguladora de la competencia y el procedimiento ante los juzgados de menores, ley que fue luego sustituida por la vigente Ley Orgánica de Responsabilidad Penal del Menor 5/2000 de 12 de enero. Nadie se ha cuestionado su imparcialidad y debe tenerse en cuenta que las medidas que se aplican a los menores delincuentes tienen una finalidad puramente reeducativa, es un ámbito donde la represión por el delito no es un fin del proceso.

El nuevo modelo supondría la instauración de un Juez de garantías, pieza esencial de un proceso penal moderno. Ahora bien, tiene una importancia capital la forma en la que se configure el sistema si queremos agilidad y eficacia en la instrucción de las causas. El Fiscal precisará para instruir acudir al Juez de garantías para que le autorice aquellas pruebas que requieran una intromisión en los derechos fundamentales de los ciudadanos. Hasta ahí todo correcto. El problema surgiría si pretendiéramos diseñar un sistema en que el Fiscal deba acudir para dar cualquier paso en su instrucción a obtener el aval del Juez de Garantías. El sistema no sólo no sería eficaz sino que en el fondo se reproducirían los vicios del actual.

Sí encontramos, sin duda, un importante problema en el actual diseño de la institución o, mejor dicho, en la falta de una regulación adecuada del Ministerio Fiscal. Precisamos un Estatuto y un Reglamento Orgánico que regule en profundidad la Institución y su funcionamiento. Hoy en día nos movemos en una indefinición mantenida durante los 38 años que llevamos de democracia en los que no se ha querido regular nuestro funcionamiento interno. Los cauces para recurrir las decisiones con las que los integrantes de la institución no estamos conformes, por poner un ejemplo. Somos una institución que ha sobrevivido, este ya largo período en democracia, sobre la base de actuaciones fundadas en un reglamento preconstitucional o en el siempre socorrido recurso al “siempre se ha hecho así”.

Necesitamos que el derecho administrativo entre en nuestras vidas y que los cauces para discrepar y para resolver las discrepancias o unificar posiciones en el seno de una fiscalía estén claros y sean garantistas. De esta forma necesitamos que se regule con garantías la movilidad funcional de un fiscal en el seno de una fiscalía, el apartarlo delo de los asuntos que despacha para asignarle otros. Hablo de cuestiones tales como los repartos de trabajo y la posible avocación de un asunto por el Superior. La avocación implica que el superior decide cambiar la persona que debe despachar o que está despachando un asunto concreto, asumiéndolo él o encomendándoselo a un tercero. Conforme a la regulación actual el Fiscal afectado puede formular sus discrepancias lo que llevaría a resolver al superior jerárquico de ambos, éste a su vez debe comunicarlo al Consejo Fiscal que puede emitir su parecer. No se regulan las causas que pueden llevar a esta avocación, ni tampoco qué ocurre si al Consejo Fiscal no le parece bien la sustitución acordada más allá de que pueda expresar su censura. Regulación que resulta por lo tanto muy mejorable. Tampoco se regulan los repartos de trabajo en el seno de la Fiscalía, más allá de apelar a la equidad. A nadie importa que respondan realmente al mérito y la capacidad, ni que se pueda cambiar el lote de trabajo de un Fiscal limitándose a apelar a que es lo más conveniente para el servicio sin más justificación. Nadie desconoce que en la función pública la movilidad funcional, en más ocasiones de las que debiera,  tiende a apartar al funcionario tachado de incómodo. en el seno de la Fiscalía, adjudicándole más trabajo.

También debemos regular con garantías los cauces para discrepar de las órdenes que se consideren improcedentes, el conocido artículo 27 del EOMF, hoy escasamente utilizado por cuanto tiende tacharse de rebelde o incómodo al fiscal que hace uso del mismo. Necesitamos profundizar en la independencia individual de los Fiscales. Las garantías de las que hablo deben proteger debidamente al fiscal que decide hacer uso de su obligación de actuar en conciencia.La independencia individual implica que cada fiscal debe valorar en conciencia el material probatorio con el que cuenta para acusar o no. Desde luego deberá seguir, en la acusación que formule, las circulares y consultas de la FGE y las notas de servicio de su jefe, para lograr que el ciudadano reciba una respuesta lo más unificada posible cualquiera que sea el lugar donde se encuentre. Para esto último nos regimos por la unidad de actuación y  la dependencia jerárquica, para lo primero, actuación imparcial y en conciencia, es indispensable esa independencia individual.

Los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica sirven para diseñar el engranaje de la institución, para lograr una actuación lo más unificada posible a lo largo y ancho del territorio español. Definen el modo de relacionarnos entre nosotros. Los principios fundamentales en los que debe regirse nuestra actuación no son esos sino los de Legalidad e imparcialidad. Respeto a la ley y actuación objetiva, valorando lo favorable y lo desfavorable de cada caso, sin atender a presiones, reales o presuntas, de ningún tipo. Por eso es tan importante regular de forma garantista la actuación en conciencia de los fiscales, las discrepancias a las órdenes de los superiores. El respeto a la ley y la actuación objetiva e imparcial sirve para garantizar los derechos de los ciudadanos, garantizar la independencia de los tribunales y procurar ante estos la satisfacción del interés social, que son los fines esenciales que nos encomienda el ordenamiento jurídico. Si incumplimos estos principios de imparcialidad y legalidad estamos, ya hoy en día, incumpliendo nuestra función.

El problema, como decimos, es que ese engranaje y esas relaciones entre nosotros requieren reglas claras y adaptadas a los tiempos que vivimos y como eso falla también, en ocasiones, fallan otras cosas. De ahí la necesidad de avanzar en esa independencia individual con pleno respeto a la unidad de actuación y dependencia jerárquica en el correcto sentido que la Constitución quiso dar a estos principios.

Con las reformas que se lleven a cabo se debe también avanzar en regular que el acceso a los cargos se haga, de verdad y con garantías, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad. En las Fiscalías, como órganos colegiados que son, tiene muchísima importancia las dotes de organización y gestión de la persona que ostenta la Jefatura. Los Fiscales Jefes están llamados también a poner en marcha los necesarios controles de calidad que nos lleven a una actuación de calidad y lo más unificada posible, un ejemplo de esto serían los visados. Si bien debe ser también misión de los Fiscales jefes, coordinadores y decanos  fomentar el sentido de la responsabilidad y la independencia individual de todo fiscal.

Esa regulación que reclamamos debe también avanzar en garantías en cuanto a la forma de nombramiento del Fiscal General del Estado y nuestras relaciones con el Gobierno. No parece descabellado que el Gobierno, como poder ejecutivo, pueda interesar un actuación determinada del Ministerio Fiscal en defensa del interés social. Actuación que el Ministerio Fiscal decidirá, con independencia, si debe realizar o no por ser esta procedente o improcedente. Interesar actuaciones, nunca dar instrucciones, que debe llevarse a cabo por cauces reglados, por escrito y con la debida publicidad.

Debe reformarse también y de forma urgente el régimen disciplinario de los Fiscales dejando claro que el Ministerio Fiscal acaba en el FGE,pues aún quedan funciones en manos del Ministro de Justicia como la separación del servicio, lo que resulta absolutamente inexplicable. Debe dotarse a la institución de una independencia clara del Poder Ejecutivo. Y precisamente si estamos exigiendo que los fiscales actúen en conciencia debe existir un sistema disciplinario garantista y que responda también al sistema acusatorio y no al inquisitivo vigente en la actualidad, con un catálogo de infracciones muy mejorable que están muy lejos de fomentar ese actuar en conciencia del que hablamos.

Debe dotarse al Ministerio Fiscal de autonomía presupuestaria que le permita un ejercicio digno de su función sin tener que mendigar al gobierno correspondiente la asignación de medios. Esta permanente falta de medios en la que vivimos sirve para controlar de forma mediata nuestra función y por lo tanto resulta inadmisible.

Debe incrementarse considerablemente la plantilla orgánica del Ministerio Fiscal. En la actualidad somos 2500 fiscales y con esos efectivos resulta imposible asumir la instrucción con garantías de una mínima eficacia. El colapso, de mantener la plantilla actual, está asegurado. En los últimos años debido a la crisis económica las plantillas de jueces y fiscales se han incrementado muy poco, pero en número considerablemente menor la de fiscales. En la actualidad se habla de que hay unos 5847 jueces-según las estadísticas de 2015- y de que la ratio juez/ciudadano es una de las más bajas de Europa por debajo de países como Moldavia o Albania. Los Jueces de Instrucción, según los datos del Poder Judicial, son unos 1600. Pero tampoco todos los fiscales están en relación directa con la instrucción, de esos 2500 hay que descontar los destinados en órganos centrales, los jefes, tenientes y coordinadores que no despachan juzgados de instrucción y los compañeros que llevan en exclusiva otras materias-civil, contencioso, social o menores-.

Sorprende que no se esté estudiando por parte de la FGE, no que sepamos, los fiscales que de forma efectiva tienen encomendados Juzgados de Instrucción. Y a la función de instruir, cuando hablamos de fiscales, debemos añadir la asistencia a los juicios, los recursos y la llevanza de las ejecutorias. El fiscal está presente en el proceso penal de principio a fin, los jueces se van sucediendo unos a otros- juez de instrucción , juez de lo penal, audiencia provincial-. El problema es si va a haber dinero para ello. No olvidemos que de entrada se está hablando de que el Estado debe recortar 5500 millones de euros. Una de las soluciones sería realizar un trasvase de Jueces a la Carrera Fiscal pero para eso los jueces, o una parte nada despreciable de ellos, debe estar de acuerdo. O unificar las Carreras Judicial y Fiscal, pero ¿habrá voluntad para ello? Si se cumplen las premisas anteriores no tendría que haber inconveniente, en cuanto se lograría la necesaria independencia y autonomía de la institución y de los fiscales. El problema es hasta qué punto quieren de verdad cumplirse las premisas anteriores.

Pero aún quedan más escollos para lograr la eficacia real del sistema y que requiere inversión y modificaciones estructurales que no pueden hacerse a coste cero. Sería muy deseable que existiera una verdadera policía judicial que dependiera funcional y orgánicamente de los llamados a instruir. En muchos casos la dirección de buena parte de la investigación la lleva la policía, policía que aunque reciba el nombre de policía judicial no depende de Justicia sino de Interior.  Y sería también muy deseable contar con cuerpos de peritos imparciales y dependientes del Fiscal. Llegados a este punto puede el lector pensar que se está pidiendo demasiado, pero si hablamos de instrucciones eficaces pongamos realmente los medios para ello. Medios que son costosos en una época de anunciados recortes.

¿Y ya con eso lo solucionamos todo? Pues lo siento pero no. Quedaría articular la intervención de la acusación particular y de la acusación popular en esa instrucción dirigida por el Fiscal sin merma de la pretendida agilidad. La acusación particular nadie pone en duda que debe poder intervenir, el problema es cómo. ¿Podrá intervenir en cada paso que se dé con posibilidad de recurrir las decisiones del Fiscal?, con esto reproduciríamos alguno de los males del sistema actual y haríamos ineficaz el nuevo sistema. La otra opción es que intervenga una vez finalizada la instrucción del Fiscal, acusando y aportando las pruebas que estime oportunas. Y luego está la acción popular que se dice no existe en otros procesos de nuestro entorno. Sí pero está prevista en la Constitución en el artículo 125¿vamos a reformarlo?, ¿cómo? Habría que analizar seriamente la aportación real de esta acusación a la causa y cómo se configura. La opinión pública la ve como esencial por cuanto ha servido de impulso a importantes procedimientos con una gran repercusión mediática, pero si logramos la independencia y autonomía esbozada ¿será realmente necesaria?

Como vemos son muchas las dudas que surgen y los retos que deben afrontarse. De cómo se lleven a cabo, si es que realmente llega a buen puerto la anunciada reforma del sistema procesal penal, dependerá el éxito o el fracaso del sistema.

Fuente: hayderecho.com

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